Dalla legge quadro anticorruzione approvata dal Parlamento nel 2012 su disegno di legge dell’allora Governo Monti (legge 190) sono derivati negli anni successivi due distinti indirizzi normativi per contrastare gli atti illeciti contro la Pubblica Amministrazione (corruzione, concussione, peculato, ecc.) ed ogni altra illegalità anche senza rilevanza penale (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge).

Da una parte vi è la normativa sulla trasparenza che ha introdotto l’accesso civico (d.lgs. 33/2013) e l’accesso civico generalizzato (d.lgs. 97/2016) i quali consentono un “controllo diffuso” dei cittadini sull’attività della Pubblica Amministrazione; dall’altra parte vi è la normativa c.d. “spazzacorrotti”, introdotta dal governo Conte 1 (legge n. 3/2019) la quale prevede istituti che aggravano il sistema penale, compreso quello processuale: sostanziale abolizione della prescrizione con conseguente “fine processo mai”, agenti infiltrati sotto copertura anche per la P.A., reiterati aumenti delle pene edittali (già col Governo Renzi -legge 69/2015) e così, oltre.

Sulla normativa spazzacorrotti - termine comunque inaccettabile in uno Stato di Diritto perché qualsiasi essere umano, anche se criminale, non può essere considerato “spazzatura” (v. art. 27 Costituzione sulla funzione di rieducazione della pena) - non abbiamo e non avremo dati di efficacia ai fini della lotta alla corruzione. Infatti il sistema informativo del Ministro della Giustizia od altri siti specialistici non danno alcuna notizia al riguardo, neppure di tipo statistico. D’altra parte non è stato mai dimostrato che l’aumento di pena comporta la riduzione dei reati anche con riferimento alle pene più gravi (v. pena di morte in USA).

Sulla normativa della trasparenza le cose stanno in modo ben diverso. Essa appare efficace ai fini della legalità perché istituisce per qualsiasi ente od organismo pubblico (Ministeri, Regioni, Enti Locali, Asp, ecc.) l’obbligo di inserire nel proprio portale web la “Sezione Amministrazione Trasparente” nella quale vanno riportate informazioni rilevanti sulla struttura dell’ente e soprattutto sulla sua attività istituzionale.

1) L’accesso civico

Attraverso l’accesso civico a tale Sezione Web, qualsiasi cittadino può ottenere immediatamente informazioni sull’amministrazione dell’ente semplicemente con un click e così verificare numerosi aspetti sull’andamento dell’attività istituzionale.
Per la prima volta il portale della singola Amministrazione non è solo una vetrina/promozione dell’attività istituzionale perché tra le informazioni obbligatorie ve ne possono essere alcune anche controproducenti o non favorevoli all’immagine dell’Amministrazione stessa. Per esempio, in sanità sono obbligatorie, fra le altre, le informazioni sulle liste di attesa per le cure dalle quali può evincersi la funzionalità o meno di ciascuna azienda sanitaria e la violazione del diritto alla salute per i casi di ritardi abnormi. Inoltre, per tutti gli enti ed organismi pubblici (centrali, regionali, locali, parastatali, ecc.) vanno pubblicati sul Web i curricula e gli interessi economici e professionali dei politici che li amministrano (sindaci, assessori, consiglieri, ecc.) dai quali possono evincersi eventuali incompatibilità, inadeguatezze curriculari o conflitti di interesse. Vanno anche pubblicati i bilanci con spiegazione intellegibile e agevolata dei dati per comprendere l’andamento dell’ente in termini economico-finanziari; va pubblicato il patrimonio immobiliare con i relativi rapporti di locazione per prevenire i casi di affittopoli; devono essere date notizie di dettaglio per le consulenze, gli appalti pubblici, le concessioni, le autorizzazioni, i finanziamenti, cioè settori particolarmente esposti alla corruzione. L’obbligatorietà di tali pubblicazioni è assistita da sanzioni rilevanti per i dirigenti che risultassero inadempienti.
Con l’accesso civico si attua il c.d. “controllo diffuso” sulla pubblica amministrazione e cioè il controllo dei cittadini sul potere esecutivo (rectius: amministrativo) che è uno dei tre poteri in cui si articola la supremazia dello Stato nelle sue varie articolazioni, centrali, periferiche, locali.

2) L’accesso civico generalizzato

All’accesso civico del d.lgs. 2013 è seguito “l’accesso civico generalizzato” introdotto dalla seguente norma che vale la pena riportare per intero: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione” (art. 5 comma 2 nel nuovo testo ex d.lgs 97/2016).
Si tratta del F.O.I.A. (freedom of information act) di derivazione americana che sostanzialmente rende pubblica tutta l’attività della P.A. con il solo limite di ciò che non sia espressamente dichiarato segreto dalla stessa legge (art. 5 bis – sicurezza ed ordine pubblico, difesa e questioni militari, indagini giudiziarie, ecc. ecc.). Si inverte così il rapporto tra pubblicità e segreto degli atti nel senso che la pubblicità costituisce la regola, il segreto l’eccezione.
Se le cose stanno così, quali sono gli effetti dimostrabili della trasparenza sulla legalità intesa non solo come mera legittimità ma anche come efficacia, efficienza, rendimento dell’azione amministrativa?

3) Effetti della trasparenza

3.a - Prevenzione della inefficienza, della illegalità e miglioramento delle attività.

Al riguardo un esempio è utile. Quando il Commissario del Comune di Roma, succeduto al Sindaco Marino dimissionario (anno 2015), dovette pubblicare per via delle norme sull’accesso civico l’elenco di tutti i rapporti contrattuali di locazione di unità immobiliari con gli importi dei relativi canoni (appartamenti, negozi, uffici, ecc.), si scoprì che per migliaia di unità immobiliari i contratti e i relativi canoni non venivano aggiornati da decenni sicché il Comune subiva una perdita secca di diversi milioni di euro per ogni anno finanziario di riferimento. Il Comune, in altri termini, con questa pubblicazione, autocertificava la propria incapacità sulla importantissima funzione della gestione di un patrimonio costituito, per Roma, da oltre 27 mila unità immobiliari. Da qui lo “scandalo affittopoli”.
Analoghe situazioni vi possono essere in tutti gli enti che hanno patrimonio immobiliare pubblico gestito male. Ora, per effetto della legge sulla trasparenza si può ritenere che un funzionario addetto a tale gestione, sapendo che i risultati della propria attività sono oggetto di pubblicazione obbligatoria sul Web, si guarderà bene dal cagionare gravi inadempimenti amministrativi. Da qui un chiaro esempio della funzione preventiva della trasparenza sulla illegalità e, di conseguenza, la maggiore probabilità che la gestione sarà corretta.

3.b - Confrontabilità della capacità amministrativa di enti omogenei per funzione e dimensione

Il controllo diffuso consente di rendere evidenti situazioni tutt’altro che proporzionate nei vari ambiti di attività fra enti omogenei. Così, per esempio, chiunque può rilevare che gli organici di un ente rispetto ad un altro sono eccessivi o, all’opposto, carenti non solo nel confronto diretto fra i due enti ma anche rispetto ad uno standard facilmente determinabile. Ciò può valere fra Regioni, Comuni, Asp, Uffici periferici dello Stato ed in ogni altro caso di possibile confronto.
Con la conseguenza, per rimanere sull’esempio dato, che ogni valutazione o decisione sugli organici (aumenti, riduzioni, ecc.) non potrà prescindere, salvo ad essere illogica ed irrazionale, da tale confronto il quale, in quanto derivante da atti pubblicati, non potrà essere disinvoltamente ignorato. Come per gli organici il confronto può valere per qualsiasi altra risorsa degli enti.

3.c - Conoscenza diretta delle anomalie amministrative

Della conoscenza diretta delle anomalie che possono caratterizzare l’attività amministrativa si è già detto: consulenze improprie, pessima gestione di appalti pubblici, ritardi ed inadeguatezze di vario genere. Qui preme sottolineare che di tutto ciò si può avere conoscenza diretta tramite il web sicché le stesse inchieste giornalistiche possono partire da un punto di vista più avanzato di conoscenza rispetto a quello che si avrebbe senza le pubblicazioni che la legge individua come obbligatorie. Inoltre al controllo interno da parte della stessa amministrazione, si aggiunge il controllo esterno o diffuso spesso più efficace perché non solo formale come si è visto al punto precedente.

3.d - Effetti della trasparenza sulla partecipazione

La partecipazione, intesa come interlocuzione dei cittadini con la pubblica amministrazione al fine di fare proposte, osservazioni ed orientarne in modo positivo le decisioni, può essere tanto più efficace quanto più i cittadini conoscano bene i dati e le informazioni che riguardano un certo tema di interesse pubblico. Diversamente la partecipazione diventa sterile, inconcludente, addirittura intralciante se i cittadini non interloquiscono con la forza dei dati e la competenza necessaria per trattare argomenti complessi come sono quelli della Pubblica Amministrazione. Per alcuni temi (ambiente, sanità, servizi sociali) la partecipazione si può meglio attuare solo se i cittadini confluiscono in formazioni sociali strutturate e durature nel tempo (associazioni, comitati, gruppi spontanei) che si avvalgano dell’accesso civico e dell’accesso generalizzato e ne studino i relativi dati per meglio sostenere le proprie rivendicazioni.

4) Leggi repressive e leggi “progressive”.

I due indirizzi normativi anticorruzione di cui si è detto all’inizio, consistenti il primo nell’aggravamento del sistema penale ed il secondo nell’implementazione della trasparenza, non sono necessariamente tra di loro alternativi e in astratto possono coesistere.
Tuttavia va notato che nell’aggravamento del sistema penale il legislatore ha dato origine a provvedimenti che mettono in discussione lo Stato di Diritto. Le pene per i reati contro la P.A., infatti, sono aumentate tre volte in pochi anni dimostrando una sorta di schizofrenia del legislatore con alto tasso di demagogia e adulazione popolare. Inoltre è stato introdotto il principio del “fine processo mai” violando in modo palese la Costituzione che fissa il principio della ragionevole durata del processo (legge 3/2019). E’ stato introdotto l’istituto dell’agente sotto copertura (infiltrato) nella P.A. con ciò di fatto equiparando la Pubblica Amministrazione alle organizzazioni criminali cui questo istituto era esclusivamente riservato (ancora legge 3/2019).

Al contrario una maggiore trasparenza attraverso l’accesso civico e l’accesso civico generalizzato può produrre enormi benefici per il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Al riguardo fa bene il legislatore del decreto legislativo 33/2013 a precisare nell’art. 1 comma 2 quanto segue:
“La trasparenza... concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché’ dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino”.
Tocca ai cittadini e alla stessa Amministrazione rendere operativo questo principio che fa recuperare qualche punto di civiltà al nostro ordinamento giuridico rispetto ai parecchi punti nel frattempo persi a causa di leggi esclusivamente repressive preordinate solo a conquistare una facile consenso elettorale.